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‍吕德文：监督成“产业”，基层要遭殃 ‍基层普遍存在“治理空转”现象，疲于应付上级的各项任务，却未必真正把工作落到了实处长期以来，基层工作的特点是“上面千条线，下面一

 

‍吕德文：监督成“产业”，基层要遭殃  ‍基层普遍存在“治理空转”现象，疲于应付上级的各项任务，却未必真正把工作落到了实处长期以来，基层工作的特点是“上面千条线，下面一根针”，主要指的是基层无比重要，上级的任何工作都离不开基层的落实。

前段时间在中部某县调研，当地的基层干部对基层工作有了一个新概括：上面千把刀，基层一颗头意思是说，现如今，上级的监督力量实在是强大，几乎每一个部门都有权力问责基层，基层的每一项工作都可能被问责监督泛滥我们调研发现，最大的问题恐怕出在监督泛滥上。

过去一些年来，上级是不断向基层赋权了，资源也不断下沉，但也同时也出现了监督下乡现象客观地说，这几年来监督下乡是起到了正面效果的基层工作普遍讲规矩了，过去在基层常见的违规现象，已经很少见比方说，乡村干部普遍遵守中央八项规定，吃吃喝喝的现象是极其少见了。

在农业综合补贴、低保等涉及群众利益的政策执行方面，也甚少出现套用、挪用、优亲厚友等行为就笔者的观感，基层干部的廉洁程度极大提高了但是，监督下乡也存在不少不切合基层实际的地方，极大束缚了基层手脚，甚至于起到了负面效果。

每一个部门，但凡是给基层赋予了一点点资源和权力，就要想尽办法建立一套监督机制其出发点是为了保证资金安全，推动基层保质保量完成任务但意外的后果是，每一职能部门都“蜕变”成了某项政府业务的监督部门为了达到监督效果，各个部门想尽办法，使用各种花样监督基层。

环保部门有环保督查，从中央到地方，这套体系完整而威力十足，基层必须认认真真应对以至于，为了应对环保督查，基层被迫做出了损害群众利益的事情过去一些年来，为了禁烧秸秆，北方的基层政府普遍采取了严防死守的措施，和群众玩起了猫和老鼠的游戏—以至于，“防火”成了基层的中心工作。

北方“防火”尚可理解，但这几年很多南方地区竟然也要严禁群众焚烧秸秆南方地区田少，秸秆也不多，焚烧秸秆对空气污染的影响微乎其微，基层干部和群众都觉得环保部门不可理喻笔者在调研期间，乡镇干部哪怕是下班了，在田间地头散步，发现了“火点”，第一反应也是要去“灭火”，否则被遥感监测到了，又要扣分，挨批评。

这几年，北方的一些农村地区为了减少扬尘，都在积极推广环保型收割机但是，因为配套措施跟不上，也就出现了多起政府要求农民手割小麦的新闻事件一般而言，只要成了舆论事件，上级部门总会指责基层，批评其在污染防治中有官僚主义形式主义作风。

问题在于，如果基层不这样做，一旦被环保督查检查到，怕是也会被问责—这个时候，上级部门并不会考虑基层实际大事要监督，小事也不放过哪怕是一些极其细小的任务，上级部门也有各种监督办法这些年，所有职能部门都在努力提高自己管辖事项的重要性。

各个部门都深谙其道，推动工作的最好办法就是把自己的业务工作纳入考核指标体系里，做好了奖励，做不好就问责当然，最好的是，还要争取主要领导批示、站台，有了主要领导的“尚方宝剑”，就可以把普通的业务工作变成基层的重点工作。

基层在重点工作推进过程中出了纰漏，惹得领导不满意，肯定会影响其整体评价由于对基层的考核指标实在是太多，每个部门都可以对基层指手画脚，基层就难免陷入“打乱仗”的境地基层对每项工作都得认真应对，生怕某项工作出了纰漏，然后被扣分了；但基层力量也就那么大，所有事情都重视，也就意味着所有事情都只能表面应付。

过去的基层工作，可以“一俊遮百丑”，只要所有工作都能完成任务，有符合当地实际的工作创特色，总体成绩就不错现如今，基层工作是“一丑遮百俊”，只要有一项工作不优秀，其他工作都白费于是乎，基层都在加大马力满负荷运转，不管这项工作在本地有无实际意义，总之是要不折不扣完成。

每一个部门都是基层的“指挥棒”，都可以指挥基层干活儿一些上级部门，动不动就搞排名、通报，虽然只字不提监督和问责，基层却心知肚明一些工作本来就是“务虚”，上级部门为了做出成绩，也要求基层跟着做一些虚头巴脑的工作。

比如，很多部门都在推广本系统的App，要求基层发动群众下载安装，连App下载安装完成量，也搞排名，每个星期通报一次，搞得基层压力无比巨大基层实在没办法，就只能想尽办法折腾群众结果，只要多下载一个App，基层在群众心中的印象就减少一分。

当监督成了产业有些工作任务，因为过多且涉及面过广，上级部门实在是监督不过来，也就催生出了庞大的监督产业一是服务于监督的技术蓬勃发展，技术为“监督无死角”赋能环保部门的监测，技术可谓最为先进，遥感、探头、大数据、云平台⋯⋯哪个地方冒火冒烟了，哪个地方的PM值不正常了，反应迅速，问责也迅速。

就监督这件事，只要有关部门想得到，技术上就做得到某地为了完成早稻生产这个“政治任务”，苦于农业局的工作力量有限，没办法有效监督基层按时完成任务一番探索发现，可以采用无人机巡查的方式哪怕是在深山老林里，无人机也可以把那些荒废了十多年的田地发现出来，省时又省力，并且还证据确凿，基层只能照单全收，政府掏腰包帮农民重新开荒。

二是充分利用现代传媒技术，引进社会监督和媒体监督当前，现代传媒和互联网的蓬勃发展，让监督的门槛大大降低了结果，群众反映通道是畅通了，但这些监督平台往往无法识别少数群众的恶意投诉，基层为此耗费大量精力某个乡镇有个精神病患者，其爱好就是打各种投诉电话。

有一次，一天之内打了100多个12345投诉电话乡镇政府被逼无奈，只能去上级有关部门解释情况但上级部门的回馈是，该乡镇并不是孤例，理论上群众都有权利反映问题，12345无法剔除这种恶意投诉为了增强监督的力度，很多地方都惯于采用媒体监督的办法，基层对媒体可谓是如惊弓之鸟。

有些地方定期采用电视问政，主要领导要是在电视上被问得哑口无言，丢了面子，回头指定是要问责给自己添麻烦的基层单位和工作人员的以至于，但凡是电视问政的前半个月，基层都要万分小心，就怕被媒体找出“线索”比如，和群众生活密切相关的城管部门，就得加强街面整顿，既要防止占道经营影响居民生活，又要防止“一刀切”断了小贩的营生，得罪哪一方都不好，真是难为了基层。

一些无良媒体，也就摸透了基层害怕媒体的心态，打着合作和帮忙宣传的口号，把电话直接打到政府办公室或领导手机里笔者在某县调研，几乎每个乡镇领导都接到过这样的电话某个乡镇没有接受某媒体提出的合作要求，过了段时间果然就被曝光了一个问题，说该镇在新农保续费的过程中，让农民只能在App上续费，不能按传统的代收代缴的方式进行，直指该镇搞形式主义官僚主义，故意刁难群众。

这个问题是真的，但根子在上级部门的政策不接地气，问题也不仅仅出现在该镇但是，该镇还是被问责了，谁让该镇很不幸地被曝光了呢？此后，绝大多数乡镇出于“花钱消灾”的考虑，每年都要支出数目不菲的“宣传费”，少则几万，多则上十万—当地一个乡镇每年可支配的收入也就几十万元。

三是监督外包成了普遍现象有些工作，监督的任务实在是太多了，连技术都解决不了问题了，以至于上级部门不得不用第三方检查和评估的办法进行“监督”已经成了一个庞大的“产业”，不仅政府内部有各种督查、检查等力量，连市场上也出现了各种帮政府监督的咨询公司、调查公司之类的企业。

现如今，几乎每个地方都有调查公司在活动，高校里面也有一批专门干“第三方”的教授和团队原因就在于，每个地方政府都有数量可观的政府预算购买服务资金，这些资金都用来监督基层，相关企业也有利可图第三方监督，有些时候看似客观公正，却一点都不符合基层实际。

某地为了推动人居环境治理工作，请第三方检查评估，每个月排名一次各个乡镇甚是恼火，都觉得不公平一条街道，清洁无比，仅仅是一两堆鸡屎，就被扣分为了避免这一问题，乡镇政府只能想尽办法让群众圈养鸡鸭只是，群众反映，鸡鸭总得在外面觅食，总得回家，总不能不让家禽牲畜拉屎吧？。

某地在大城管考核中，总是被扣分明明本月采取了强力措施整顿，但考核成绩竟然比上月还差分管领导很是奇怪，一番了解才发现，“第三方”考核有很大随意性与其花大力气把工作做好，还不如花点小力气公关“第三方”监督的

负担实在是太重了，不仅被监督者感到了压力，连监督者也有工作压力基层已经出现了一个苗头，所有工作，从业务完成到监督，都请第三方某地经管部门为了加强农村三资管理，不仅审计请第三方，连会计也请第三方经管部门的会计，并不从事业务，而是和第三方对接工作，应付上级监督。

为何如此？经管部门的负责人说，集体“三资”管理被盯得太紧了，上面但凡要来巡视、巡查、督查、检查，必定要盯着“三资”账目，这还不算各种审计“三资”的要求高，监督又频繁，经管部门实在折腾不起，一合计，就想到了外包这个办法。

认认真真“应付监督”基层有一大堆关于上级监督不切实际的“黑色幽默笑话”，但是，监督力量极其强大，已经改造了基层治理生态监督力量如同一张天网笼罩在基层基层每一件事，无时无刻不处于监督的过程中并且，监督的刚性越来越大，动不动就拿政治站位说事。

哪怕是一丁点小事，也可以被说成是某种不负责任的苗头，被上纲上线在过去，基层被监督出了一点问题，还可以向上级说明和解释情况现如今，基层都懒得解释了在很多情况下，解释了也没用，还不如认认真真地应付一些被提到政治站位的事项，理解要执行，不理解也要执行，解释没用。

为了保证工作万无一失，哪怕上级政策不切实际，也要硬着头皮完成去年和今年春天，一些地方为了实施早稻生产的“政治”任务，要求基层在规定的时间内完成一定比例的生产任务但实际上，很多地方已经十几二十年没有种双季稻，当地的土地、劳动力、种子、水利和其他生产配套，根本就不足以支撑早稻生产。

群众不愿意种，基层政府只能投入不少补贴，帮助群众翻耕、买化肥和种子结果，还是有不少群众不愿意种，只能是村干部代替农民种，“村干部都被逼成了种田大户”一些跨层级监督，基层连解释的机会也没有比如，对于国家和省里的督查暗访，基层根本就不可能搭上话。

督查组检查出了问题，基层只能照此“问题”，认认真真写情况说明和整改报告哪怕这个问题不是基层执行的问题，明摆着是上级政策不接地气的问题，也不能说是政策问题，只能说是自己有问题麻烦还在于，上级的监督，尤其是跨级监督，几乎都有“找问题”的任务。

结果是，基层都在碰运气运气不好，被暗访组暗访到了，必定就会被访出问题来那些处于高速路口的乡镇，因为容易被暗访，问题也就比较多—但他们的工作，却未必是比较差的某乡镇被暗访组暗访出了一个问题，说是该镇有一栋危房，没有改造，工作不到位。

乡镇政府很是奇怪，不知此房在何处费力调查才发现，此处房子早就废弃多年，无人居住十多年了暗访组竟然是翻墙而入，发现了这个问题基层哭笑不得，只能认认真真整改人们都在奇怪，属地管理历来就有，属地责任向来如此，为何到了今天，属地责任成了基层负担的一大来源？。

很可能是，因为跨层级监督的存在，以及上级监督刚性的加强，破坏了分级管理的机制概言之，属地责任避免基层背锅，需要有责任的识别机制，对基层情况进行具体问题具体分析在分级管理的情况下，上下级之间的信息是比较通畅的，基层也可以向上一级部门反映实际情况。

但分级管理破坏后，哪怕直接上级知道基层的实际情况，也很清楚政策不接地气的问题，也因为跨级监督的存在，让上下级之间的政策沟通机制失效现如今，基层都已经习惯了对照上级监督反馈进行整改，几乎没有动力去向上级反映基层实际。

不管上面监督到的问题是不是真的，首先要诚恳承认自己的工作不够到位，绝对不能质疑上级监督有问题最好是，上级监督到了一个小问题，基层得主动举一反三，从制度上堵住漏洞于是乎，基层工作越来越谨慎，“怕出事、不出事”成了基层政府的基本行为逻辑。

由于监督全覆盖，太过于普遍，基层工作好坏，已经不能用工作实绩来体现，而是用监督的结果来代替评价基层陷入了“被监督—应付监督”的怪圈里基层工作首先考虑的是不能出事，不要给自己无事找事，哪怕是群众有需要，也不能擅自作主，一定要等着上级的明确指示。

面对一些难点堵点问题，基层领导的第一反应是向一把手或上级请示，防止自己处理不当，被上级监督时找麻烦基层凡事都要留个退路，办事留痕、请示报告，按规定办事，已经不是上级要求了，早就是基层自觉行为结果是，基层对形式主义官僚主义等做法，竟然习以为常了。

如今，基层工作还是繁杂，事情也多，麻烦的是，基层还随时面临被问责的风险基层干部都觉得，由于可以进行问责的部门太多，不做事当然会被问责，但做事了，风险也大，问责的可能性也很大基层这颗头，被砍是必然的，就看是哪把刀砍下来。

基层在某种程度上已经习惯了在高压下工作基层普遍存在“治理空转”现象，疲于应付上级的各项任务，却未必真正把工作落到了实处原文 /《“监督”下乡》，《南风窗》2021年第18期文 / 吕德文 武汉大学中国乡村治理研究中心研究员。

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